Prominente Ökonomen analysieren Haushaltspolitik der Regierung

Wien (PK) Das Wachstum ist besser, die Prognosen wegen Brexit und US-Wahl aber unsicherer und die Aufgaben der Budgetpolitik sind nicht kleiner geworden. Nach wie vor ist die Erledigung der Staatsaufgaben zu finanzieren und der Haushalt möglichst wachstums- und beschäftigungsfreundlich stabil zu halten. Dazu kommen Investitionen in die Zukunft: in Bildung und Infrastruktur, in die Integration von Flüchtlingen und in den Klimaschutz.

Vor diesem Hintergrund startete der Budgetausschuss seine Beratungen über das Bundesfinanzgesetz 2017 einmal mehr mit einem Expertenhearing. Bis Ende der Woche werden die Ausschussmitglieder mit den jeweils verantwortlichen MinisterInnen ganztägig über Details, Wirkungsziele und allfällige Änderungen in den 33 Untergliederungen des Budgetentwurfs debattieren. In diese Ausschussberatungen einbezogen sind begleitende Änderungen im geltenden Bundesfinanzgesetz 2016 und im Bundesfinanzrahmen. Seinen Beschluss zum Bundeshaushalt für 2017 samt Begleitgesetzen wird das Plenum des Nationalrats voraussichtlich am 24. November 2016 fassen.

Eckdaten des Budgetentwurfs 2016

Die Eckdaten zum Bundesvoranschlagsentwurf 2017 (1260 d.B.) lauten wie folgt: Einzahlungen von 73,18 Mrd. € und Auszahlungen von 77,46 Mrd. € ergeben ein administrative Defizit von -4,3 Mrd. € oder 1,2% des BIP. Im Ergebnishaushalt besteht zwischen Erträgen von 73,2 Mrd. € und Aufwendungen von 82,1 Mrd. € eine Nettodifferenz von -9 Mrd. €. Das Maastricht-Defizit des Gesamtstaates wird mit -1,2% des BIP veranschlagt, das strukturelle – um Einmaleffekte und Konjunkturauswirkungen bereinigte – Defizit des Gesamtstaates macht 2017 -0,5% des BIP aus. Die öffentliche Verschuldung sinkt im kommenden Jahr von 83,2% des BIP auf 80,9%. Wirtschaftlich erwartet die Regierung eine solide globale Konjunktur, moderates Wachstum in der Eurozone, aber nachlassende Wirkungen der Steuerreform und eine schwächere Investitionsdynamik in Österreich. Der Budgetvoranschlag 2017 baut auf einem realen BIP-Wachstums von 1,5% (2016: 1,7%), einer Inflationsrate von 1,7% (2016: 1,7%) und einer Arbeitslosenrate von 9,4% (2016: 9,2%) auf.

Die wesentlichen Veränderungen gegenüber 2016

Als wesentliche Veränderungen im Budgetentwurf 2017 gegenüber 2016 nennt der Parlamentarische Budgetdienst in seiner umfangreichen Analyse eine Steigerung der Auszahlungen von +428,4 Mio. € oder 5,2 % zur Finanzierung der weiter steigenden Arbeitslosigkeit und einer intensivierten aktiven Arbeitsmarktpolitik. Mehr Geld für Wissenschaft und Forschung betreffen Bauinvestitionen beim AKH-Wien und dem Ausbau der Fachhochschulen. Das Außenministerium erhält mehr Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit. Im Heeresbudget, wo die Auszahlungen 2016 um 230 Mio. € gegenüber 2015 stiegen, sind 2017 nur mehr geringe Mehrauszahlungen vorgesehen. Mehr Geld für die Wirtschaft bringt das Start-Up-Paket.

Niedrige Zinsen senken die Auszahlungen für die Verzinsung der Staatsschuld gegenüber 2016, dazu kommen im Jahresvergleich Sondereffekte infolge der Tilgung einer großen Nullkupon-Anleihe im Jahr 2016. Im Umweltressort sinken die Auszahlungen für die Siedlungswasserwirtschaft und die Klimafinanzierung gegenüber 2016 leicht. In der Kassenverwaltung steigen die Kosten bei der Liquiditätshaltung wegen der aktuellen Negativzinsen.

Der größte Anstieg bei den Einzahlungen wird bei den “Öffentlichen Abgaben” erwartet, vor allem bei Lohnsteuer und Körperschaftsteuer. Die Arbeitslosenversicherung rechnet mit höheren Einzahlungen aufgrund der steigenden Lohn- und Gehaltsumme. In der Justiz wird die bisherige Unterbudgetierung bereinigt. Einzahlungsrückgänge beim Familienlastenausgleichsfonds resultieren aus der Senkung der Dienstgeberbeiträge zum FLAF.

Offensivmaßnahmen im Bildungssystem – 2016 fließen dafür insgesamt 525 Mio. € – werden im Bundesfinanzrahmen und im Bundesfinanzgesetz 2016 berücksichtigt (1283 d.B.). Dazu zählen der Ausbau der Neuen Mittelschule und der schulischen Tagesbetreuung sowie der Einsatz zusätzlicher LehrerInnen bei der schulischen Integration von Flüchtlingskindern. Budgetär vorgesorgt wird auch für bislang gestundete, 2016 fällig werdende Mietzahlungen an die BIG. Das Bundesfinanzrahmengesetz bis 2020 sieht für schulische Offensivmaßnahmen 0,3 Mrd. € vor und sichert die Realisierung der Ausbildungspflicht und die verstärkte Förderung von Start-ups mit mehr als 30 Mio. € zusätzlich ab.

Stefan Ederer: Budgetpolitik ist nach wie vor zu restriktiv

Der WIFO-Ökonom Stefan Ederer erinnerte daran, dass die Budgets der Jahre 2011 bis 2015 im Zeichen der Reduktion des Strukturdefizits restriktiv wirkten was bei schwachem Wachstum zu einer Erhöhung der Arbeitslosigkeit geführt habe. Expansiv wirkte erstmals das Budget 2016, und dieser Kurs wird 2017 mit einem konjunkturneutralen Budget fortgesetzt. Den konjunkturellen Impuls beurteilte Ederer als zu gering, weil er die Möglichkeit nicht nutze, die Produktionskapazitäten der österreichischen Wirtschaft auszulasten. Das aber wäre die Aufgabe der Fiskalpolitik, um die Arbeitslosigkeit zu senken. Deregulierung allein reiche dazu nicht aus, sagte Ederer.

Mehr Ausgaben für die Sicherheit stimulieren zwar die Wirtschaft, bleiben aber ohne Investitionseffekte, besser wäre es, Forschung, Entwicklung, Infrastrukturinvestitionen, Wohnbau und den Umbau der Wirtschaft in Richtung CO2-Neutralität zu forcieren.

Eine konjunkturelle Trendwende setze einen expansiveren Kurs voraus, stellte Ederer fest und wies auf finanzielle Spielräume hin, insbesondere durch die geringen Zinsen. “Die Budgetpolitik ist nach wie vor zu restriktiv ausgerichtet”, sagte Ederer.

Zur Ankurbelung des Wachstums und zur Senkung der Arbeitslosigkeit plädierte Ederer für mehr öffentliche Investitionen, weil diese nicht von der wirtschaftlichen Stimmungslage abhängen und auch eine Sogwirkung haben. Kritik von Ederer kam in diesem Zusammenhang am Fiskal- und Stabilitätspakt der EU, den er als Klotz am Bein für öffentliche Investitionen bezeichnete. Er forderte eine Lockerung und Flexibilisierung der Regelungen etwa in Richtung “Goldene Investitionsregel”.

Ederer hält es aber auch für notwendig, die Arbeit gerechter zu verteilen, und zeigte für eine Arbeitszeitverkürzung Sympathien. In gleicher Weise unterstützte er die Forderung nach einer Wertschöpfungsabgabe, sobald aufgrund der Digitalisierung und Automatisierung die Lohnquote zurückgeht. Für die Steuerreform hat der Experte insofern wenig Lob übrig, als durch diese kaum Umverteilungseffekte erzielt würden und es an einer Ökologisierung des Steuersystems weiterhin mangle. Die Sorge um die Pensionen hält er für übertrieben, er sieht auch die langfristigen Probleme nicht so groß wie andere ExpertInnen, zumal das System in den letzten Jahren entlastet wurde.

Gottfried Haber: Budget 2017 trägt zum Triple-A bei

Der Ökonom und Universitätsprofessor aus Krems Gottfried Haber qualifizierte den vorliegenden Budgetentwurf in Übereinstimmung mit seinem Vorredner als stabilitätsorientiert, machte aber darauf aufmerksam, dass das strukturelle Defizitziel nur durch Berücksichtigung der Mehrkosten für Flüchtlinge möglich sei. Die Maastricht-Kriterien werden mit einem Defizit von 1,2 % des BIP erfüllt, die Verletzung der Ausgabenregel sei laut Haber vertretbar, für die Schuldenbremse seien in den Jahren 2018 bis 2021 2 Mrd. € vorzusehen, meinte der Experte, der bei Konjunkturprognosen zur Vorsicht mahnte, da Brexit und der Ausgang der US-Wahlen Voraussagen unsicherer mache.

Bei den Pensionen verlangsame sich die Ausgabendynamik kurzfristig, werde langfristig aber wieder zunehmen. Positiv wirkten das Ende budgetärer Belastungen durch die HETA und die günstige Entwicklung bei den Finanzierungskosten. Als Schwerpunkte bei den Ausgaben erkannte Haber Sicherheit und Investitionen in Bildung und Wissenschaft, hier bilde der Budgetentwurf aber noch nicht alle Offensivmaßnahmen ab, sagte Haber und sprach die Erwartung auf Modifikation im kommenden Frühjahr aus.

Der Budgetentwurf für 2017 liege stabilitätspolitisch am Limit, er sei machbar und leiste einen Beitrag zu dem Ziel, Österreich wieder in Richtung Triple-A zu bringen. Mit seinen Impulsen für Wissenschaft, Forschung und Bildung sei Österreich im internationalen Vergleich gut unterwegs, lobte Haber.

Öffentliche Investitionen müssen für Gottfried Haber nachhaltig sein und dürfen nicht nur als kurzfristiges konjunkturpolitisches Instrument eingesetzt werden. Haber regte an, intelligente Förderinstrumente zu entwickeln, um private Investitionen anzukurbeln und den Aufbau von Eigenkapital zu fördern.

Mit den Bundeszuschüssen zu den Pensionen gelingt es laut Haber trotz steigender Beiträge nicht, Altersarmut zu vermeiden. Er vermisst im österreichischen System einen Nachhaltigkeitsmechanismus und forderte, die Verteilungskomponente von der versicherungsmathematischen Komponente zu teilen. Auch bei der Migration geht es Haber um Nachhaltigkeit, die für ihn vor allem von der Integration am Arbeitsmarkt abhängt. Haber drängte darauf, vor allem im Bildungsbereich anzusetzen.

Von der Wertschöpfungsabgabe zeigte sich der Experte wenig angetan. Sie wäre eine zusätzliche Abgabe, die für den Fiskus wenig Effekt, aber einen negativen Symbolcharakter für den Wirtschaftsstandort hätte. Haber wies darauf hin, dass es auch Abgaben gebe, die nicht den Faktor Arbeit betreffen.

Als einen wichtigen Wachstumsfaktor nannte Haber den Bereich Forschung und Entwicklung, der seiner Meinung nach im Budget zu wenig Berücksichtigung findet. Er betonte zudem, dass im Interesse des Klimaschutzes auch langfristig die Ökologisierung des Steuersystems diskutiert werden müsse, wobei auch auf europäischer Ebene Abklärungen erfolgen müssen, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.

Was den Finanzrahmen betrifft, so beurteilt Haber diesen als stabil geplant, er sieht jedoch durch die globalen politischen Entwicklungen sowie im Hinblick auf Konjunkturentwicklungen einige Risikofaktoren. Man müsse sich auch dessen bewusst sein, dass das niedrige Zinsniveau nicht auf Dauer halten werde und dem Budget dann Gegenwind ins Gesicht bläst.

Barbara Kolm vermisst den politischen Willen zu Strukturreformen

Die Leiterin des Friedrich August von Hayek-Instituts vermisste strukturelle Reformen, insbesondere bei den Pensionen, der Gesetzesflut und beim Föderalismus. “Schlechtem Geld wird gutes nachgeworfen”, kritisierte Kolm und warnte davor, sich auf eine besser werdende Konjunktur zu verlassen. Die wirtschaftlichen Unsicherheiten haben zugenommen und zuletzt wurde die Stabilisierung des Haushalts nur durch höhere Einnahmen erreicht, was zu einer viel zu hohen Abgabenquote geführt habe. Zu hoch seien auch die Sozialausgaben und die Staatsschuldenquote. Einmaleffekte bei den Ausgaben werden den Haushalt auch in Zukunft belasten, die Kosten für die Flüchtlinge bis 2060 spürbar sein, sagte Kolm, die sich auch wegen der hohen Lohnnebenkosten besorgt zeigte.

Barbara Kolm riet dazu, die öffentliche Hand nach Vorbild anderer Länder einer Ausgaben- und Aufgabenanalyse zu unterziehen und die Staatsquote und die Staatsverschuldung durch Strukturreformen zu senken. Handlungsbedarf ortete sie überdies beim Finanzausgleich. Eine derartige Politik setze den politischen Willen voraus, die Leistungsbereitschaft zu stärken und die Verwaltung zu deregulieren. Verbesserungsbedarf sah Kolm auch bei der Treffgenauigkeit des Sozialsystems, wo Österreich weit hinter Schweden und Deutschland liege. “Wachsende Staatszuschüsse zum Pensionssystem sind auf Dauer nicht tragbar”, lautet das Credo von Barbara Kolm. Konkret schlug die Expertin den Abgeordneten vor, die dritte Säule zu stärken und Anreize für einen späteren Pensionsantritt zu setzen.

Der Rechtsstaat sei eine wichtige Voraussetzung für internationale Investitionen, sagte Kolm, die einem Investitionsfreibetrag gegenüber einer Investitionsprämie den Vorzug gab, wenn es darum geht, Innovationen zu fördern und die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts zu verbessern.

Markus Marterbauer hält mehr Wachstum und eine Trendwende am Arbeitsmarkt für möglich

Der WIFO-Ökonom und Experte der Arbeiterkammer Wien Markus Marterbauer ortet konjunkturelle Risiken in erster Linie im europäischen Finanzsektor, zerstreut – zumindest kurzfristige -Sorgen wegen des Brexit und des Ausgangs der US-Wahl und hält die dem Budget zugrundeliegenden Prognosen zur Entwicklung hinsichtlich Industrieproduktion und BIP für zu vorsichtig. Die europäische Wirtschaft arbeite zu 7/8 für den Binnenmarkt, stellte Marterbauer fest und begrüßte es ausdrücklich, dass die EU-Kommission in der Frage einer europäischen Investitionspolitik umzudenken beginne, weil sie erkenne, dass eine Ausweitung öffentlicher Investitionen private Investitionen nach sich zieht. An dieser Stelle erinnerte der Ökonom an den Vorschlag für eine Goldene Grundregel, öffentliche Investitionen nicht mit Steuern, sondern mit Krediten zu finanzieren.

Für Österreich ist es laut Marterbauer richtig, den Reformkurs fortzusetzen, er hielte es aber für falsch, Ausgaben zu kürzen, um die Staatschulden zu senken. Denn es sei vernünftig, in die Integration von Flüchtlingen, in Forschung und Entwicklung und in die Infrastruktur zu investieren. Der Experte begrüßte den leicht expansiven Budgetentwurf mit mehr Geld für die aktive Arbeitsmarktpolitik für 2017 und hält eine Trendwende auf dem Arbeitsmarkt für möglich. Positiv sieht Marterbauer die Überwindung der Unterdotierungen des Bildungssektors und unterstreicht die Notwendigkeit, Brennpunktvolksschulen für sozial schwache SchülerInnen einzurichten. Dort wären die Mehrausgaben für die Landesverteidigung seiner Meinung nach besser eingesetzt.

Österreich steht für Marterbauer gut da und könne seine Probleme am Arbeitsmarkt, am Bildungssektor und bei der Flüchtlingsintegration aus eigener Kraft lösen. Sinnvolle Strukturreformen und notwendige Zukunftsinvestitionen sollen fortgesetzt werden.

Die gute internationale Position Österreichs erklärte Marterbauer mit einer hohen öffentlichen Investitionsquote in Schiene, Straße und Hochbau. Mit einem Staatsanteil von einem Drittel der Investitionen in Forschung und Entwicklung liegt Österreich international an der Spitze. Auch bei der Entwicklung der privaten Investitionen liege Österreich nach einer 15 Jahre dauernden Durststrecke über dem EU-Durchschnitt. “Wir stehen vor einer Konjunkturerholung, die das Wachstum verbessern wird” zeigte sich Marterbauer überzeugt.

Das starke Wachstum der Exportquote, die seit dem EU-Beitritt von 33% auf 55% zunahm, belege die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Österreichischen Wirtschaft klar, sagte der Experte, der die Qualität des Wirtschaftsstandorts lieber an harten Fakten als an den “oft absurden Ergebnissen” von Managerbefragungen misst. Die Rahmenbedingungen für die Exportwirtschaft hält er für gut, die Haftungen seien ein vernünftiges System, das zur Stabilisierung beitrage.

Die Steuerreform sei ein sinnvoller Beitrag zur Entlastung des Faktors Arbeit gewesen, sagte Marterbauer und riet im Hinblick auf die Digitalisierung dazu, eine Wertschöpfungsabgabe in einem begrenzten Bereich auszuprobieren. Man könnte die Finanzierung des Familienlastenausgleichsfonds probeweise auf eine Wertschöpfungsabgabe umzustellen, meinte Marterbauer. Und einmal mehr sprach sich der Wirtschaftsforscher im Sinne der Leistungsgerechtigkeit für ein stärkere Vermögensbesteuerung und für die Wiedereinführung der Erbschaftssteuer aus.

Eine Privatisierung des Gesundheitssystems lasse nicht unbedingt eine Leistungsverschlechterung befürchten, eine Verbilligung aber auch nicht und offen bleibe dabei die Frage des Zugangs sozial Schwacher zur medizinischen Versorgung.

Einsparungspotential sieht Markus Marterbauer beim Föderalismus, vor allem bei Doppelgleisigkeiten und mangelnder Transparenz. Beim paktierten Finanzausgleich begrüßte er Schritte in Richtung mehr Autonomie und Kompetenz der Länder für die Wohnbauförderung als sinnvoll, bedauerte aber, dass dafür keine Zweckwidmung eingeführt wurde. Bei Massensteuern kann sich Marterbauer jedoch eine Autonomie der Länder nicht vorstellen.

Bei der Bildung hält der Experte Investitionen für notwendig und sieht mit Hinweis auf Rechnungshofberichte die Möglichkeit eines effizienteren Mitteleinsatzes. Auf dem Gebiet Forschung und Entwicklung sieht Marterbauer die Politik auf dem richtigen Weg, er plädierte jedoch dafür, mehr für die Grundlagenforschung zu tun und dafür eine mittelfristige Planung vorzusehen.

Auch Marterbauer konnte die Befürchtungen im Hinblick auf das Pensionssystem nicht ganz nachvollziehen, da der Anteil der Gesamtpensionsangaben am BIP stabil bleibe. Die demographische Herausforderung habe man gut bewältigt, meinte er, das österreichische System werde dem Ziel einer guten Alterssicherung gerecht. Trotzdem müsse man das System immer wieder absichern durch eine möglichst hohe Erwerbsquote, durch Anreize, Menschen länger im Erwerbsleben zu halten und mit einer hohen Qualität des Bildungssystems.

Paolo Rondo-Brovetto unterstreicht Aufgabenorientierung

Der aus Italien stammende Wirtschaftsprofessor der Universität Klagenfurt leitete seine Ausführungen mit Lob für die Arbeit des Parlamentarischen Budgetdienstes ein, der die Budgetsituation in seinen Analysen sehr gut abbilde und mit seinen Begriffserklärungen zum Verständnis einer komplexen Materie beitrage. Rondo-Brovetto befasste sich mit der Budgetrede des Finanzministers (siehe Parlamentskorrespondenz Nr.1060/2016) und unterstrich dessen Absicht, den Bundeshaushalt einer Ausgabenanalyse (Spending Review) zu unterziehen, wobei er auf die Ergebnisse zahlreicher Rechnungshofberichte hinwies. Positiv sah Rondo-Brovetto auch den Grundsatz der Aufgabenorientierung bei der Reform des Finanzausgleichs und riet den Abgeordnete, den Finanzminister diesbezüglich zu unterstützen.

Beim Pensionsthema warnte der Universitätsprofessor davor, in eine Falle zu gehen, aus der man zuletzt nur durch drastische Pensionskürzungen – dann auch bei bestehenden Pensionen – wieder herauskomme.

Hans Jörg Schelling: Wertschöpfungsabgabe würde Standort schaden

Finanzminister Hans Jörg Schelling sprach sich einmal mehr gegen die Wertschöpfungsabgabe aus. Durch die Digitalisierung würden andere Arbeitsplätze entstehen, wofür man neue Qualifikationen benötige. Der Finanzminister warnte vor einer Verunsicherung, die auch dem Standort schaden würde.

Eine zentrale Frage des Standorts und der Zukunft ist für Schelling die Bildung. Die finanzielle Lücke könne mit dem Budget 2017 geschlossen werden, sagte er, fügte jedoch hinzu, dass er hier ein großes Potential an Effizienzmaßnahmen sieht, weshalb er unterstrich, es gehe nicht um Einsparungen sondern um Effizienzsteigerungen und die Frage, was man mit den eingesetzten Mitteln erreichen möchte. Für Schelling muss wieder mehr Geld direkt bei den Schülerinnen und Schülern ankommen. Überprüfen möchte der Minister vor allem das Team-Teaching, das von vielen ExpertInnen hinterfragt werde, zudem würden nun auch die Folgekosten für die Ganztagsschule geprüft.

Beim Thema Kosten der Integration von Flüchtlingen wies Schelling auf die Vermehrung der Planstellen zur Beschleunigung der Asylverfahren hin. Er könne die Migrationsströme aber nicht durch die Budgetpolitik kanalisieren, hielt der Finanzminister fest.

Auch Helmut Berger für weitere Strukturreformen

Wie der Finanzminister ortete auch der Leiter des Parlamentarischen Budgetdienstes, Helmut Berger, Möglichkeiten zur Effizienzsteigerung im Bildungsbereich.

Das Budget 2017 enthält seiner Meinung nach Ansätze für Strukturreformen, diese seien aber nicht so weitgehend, wie man es sich wünschen würde. Berger gab jedoch zu bedenken, dass die Regierung Maßnahmen vorbereite, die sich 2017 noch nicht abbilden, man müsse daher auch den neuen Finanzrahmen abwarten. Das System des Föderalismus verstärkt ihm zufolge die Schwierigkeiten, Reformen umzusetzen. (Schluss) fru/jan/hof

HINWEIS: Der Budgetdienst des Parlaments bietet ökonomische Analysen zur Budgetpolitik und zu Vorlagen des Bundesministeriums für Finanzen auf der Website des Parlaments unter www.parlament.gv.at/PAKT/BUDG. Alle aktuellen Daten zum Budgetvollzug (Monatsberichte) finden Sie auf der Website des Finanzministeriums www.bmf.gv.at.

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